Peso burocratico e irresponsabilità civica

Secondo Crozier anche se la Gran Bretagna e la Francia, vantano i migliori professionisti nell’apparato burocratico, per molti versi meglio addestrati e meglio selezionati dei loro corrispondenti americani, in pratica subiscono una complessità e un sovraccarico maggiori. Questo è dovuto all’incapacità di questi paesi di sviluppare sistemi decisionali adeguati;i loro omologhi statunitensi invece sono in grado di gestire un sistema molto più complesso e aperto a più partecipanti.Questa incapacità, infatti, non è tecnica ma politico-sistemica.

Un esempio eclatante si è avuto con la decisione francese di costruire il nuovo sistema regionale di trasporto veloce.La decisione fu presa quasi in segreto, senza una pubblica discussione politica, con la spinta di innumerevoli manovre di corridoio ed un violento conflitto infra-burocratico. Sotto il profilo dei vantaggi sociali,economici e finanziari, i suoi risultati furono manifestamente scadenti. Sembra che gli specialisti delle decisioni, pur potendo usufruire di strumenti raffinati, siano stati vittime dell’enorme aumento della complessità del sistema edel il suo considerevolesovraccarico, dovuti a una centralizzazione confusionaria.

Sotto questo profilo esistonomolte differenzetra i diversi paesi europei, non si dovrebbe parlare troppo frettolosamente di condizioni europee comuni. C’è, ad esempio, un contrasto abbastanza forte tra un paese come la Svezia che ha sollevato il personale ministeriale dal peso delle decisioni amministrative e tecniche, assegnando poteri decisionali alle autorità locali,ed un paese come l’Italia, dove una burocrazia debolissima ed un sistema politico instabile non riescono a prendere decisioni e a raggiungere alcun tipo di accordo.

La maggioranza dei paesi europei sono più vicini al modello italiano; la Svezia sembra costituire una lampante eccezione. E non pare che questo sia legato all’ampiezza territoriale o al tipo di problemi, dal momento che piccoli paesi, come il Belgio, l’Olanda e la Danimarca, sono anch’essi vittime del sovraccarico e della complessità.

La governabilità delle nazioni europeo-occidentali è intralciata da un’altra serie di problemi che provienedal rafforzamento del potere burocratico, dalla mancanza di responsabilità civica e dalla dissoluzione del consenso.

Circa il primo problema, sempre si sviluppa una sorta di conflitto tra la formazione delprocesso decisionale ela realizzazione delle stesse decisioni.Nell’uno e nell’altro livello intervengono logiche completamente diverse.

Ilprocesso decisionale si forma attraversoun giococon cui i partecipantigiungono a selezionare una coalizione in grado di conquistare e dideterminare un accordo finale.La sostanza della sua possibile soluzione razionale, prodotta per questa via, è subordinata alla natura del loro gioco, alle loro risorse e ai loro rapporti di forza.

Nella fase di attuazione della decisione presa, tuttavia, subentrano altri attori che nulla hanno a che vedere con coloro che hanno generato la decisione. Il loro gioco di interessi determina la struttura di potere del sistema burocratico e politico-amministrativo in cui la fase di attuazione si sta realizzando.

Spesso succede che i due processi, quello decisionale e quello attuativo, siano non solo diversi ma addirittura contrapposti. Questo comporta che la regolamentazione collettiva delle attività umane in un sistema complesso è sostanzialmente frustrante.

Tutti i sistemi democratici moderni risentono anche di una generale separazione tra una coalizione elettorale e quella di governo. Questi problemi esistono anche in U.S.A. e in Giappone, ma in Europa sono particolarmente acuti a causa della frammentazione dei sistemi sociali, delle grandi difficoltà di comunicazione e delle barriere tra i diversi sottosistemi che tendono a chiudersi e a operare isolatamente.

Ad ogni modo, nell’Europa occidentale predominano due modelli differenti. Il primo, che ha conseguenze peggiori per la governabilità, è il modello burocratico privo di consenso, come accade in Francia e in Italia, dove una parte molto consistente dell’elettorato continua a votare per partiti estremi, sia di sinistra sia, in misura minore, di destra, che non accettano i requisiti minimi del sistema democratico. (N.d.R: Il rapporto si riferisce alla situazione politica del 1972 anno in cui è stato scritto).

In questi paesi il controllo sociale viene imposto ai cittadini grazie a un apparato statale estremamente isolato dalla popolazione. Le regolamentazioni politico-amministrative agiscono secondo un circolo vizioso di fondo: il potere burocratico, separato dalla retorica politica e dalle esigenze dei cittadini, incoraggia in essi l’estraniazione e l’irresponsabilità, le quali formano il contesto indispensabile al progressivo venir meno del consenso.

La mancanza di consenso rende a sua volta indispensabile il ricorso al potere burocratico, non potendosi correre il rischio di impegnare cittadini che non accettano le regole minime del gioco. In genere, quando il controllo sociale è stato tradizionalmente realizzato per mezzo di una forte pressione burocratica, il consenso democratico non si è sviluppato pienamente e c’è la possibilità endemica di sfaldamenti consensuali. Tutti i paesi europei mantengono alcuni di questi meccanismi di controllo tradizionali.

Per contro, un modello alternativo è esemplificato dai paesi dell’Europa nord-occidentale, nei quali si è raggiunto abbastanza presto e si è costantemente rafforzato un ampio consenso, impedendo così alla burocrazia statale di dominare in modo troppo esclusivo.

La Svezia, con il suo solido sistema decisionale locale, con il suo sistema di contrattazione fondata sul consenso dipendenti- dirigenti e con i suoi meccanismi di tutela antiburocratica (basati sul ricorso all’ombudsman, una sorta di difensore civico. Una figura di garanzia a tutela del cittadino, che accoglie i reclami non accolti in prima istanza dall’ufficio reclami del soggetto che eroga un servizio.), costituisce l’esempio migliore di questo modello.

Ciò nondimeno, anche in questi paesi, e perfino in Svezia, esiste una generale tendenza all’estraniazione, all’irresponsabilità e alla dissoluzione del consenso. Col tempo, il ritmo della contrattazione collettiva si è fatto sempre più monotono, cioè sempre più burocratico, e tra i lavoratori, se non tra i cittadini in genere, si è sviluppata la tendenza a sentirsi estraniati come quelli dell’Europa rivoluzionaria.

In Danimarca, Olanda e Gran Bretagna, il consenso sociale democratico va affievolendosi, mentre i rapporti tra i gruppi sono diventati così complessi ed incerti che i cittadini sono sempre più frustrati. La politica diventa un che di separato dai sentimenti dei cittadini e persino dalla realtà. Tendono quindi a crearsi dei circoli viziosi che portano questi paesi quanto mai più vicino a quelli dell’Europa continentale. A tutto ciò non si è sottratta neppure la Svezia, almeno nel campo dei rapporti di lavoro.